近期，花都區政協組織區住房城鄉建設局、市規劃自然資源局花都區分局、智都公司、新華街、花城街，圍繞我區城中村改造進行了視察調研和專題協商。調研組采取實地考察、座談了解等方式，實地察看了三東村（含羅仙村八經濟合作社）舊村改造項目、三華村綜合改造項目，并座談了解項目推進情況，圍繞我區城中村改造項目進行深入分析和交流，為推動花都區城市更新提質，打造廣州北部增長極積極建言獻策。現將有關工作情況報告如下：

　　一、花都區城中村改造基本情況

　　2020年9月花都區第十四屆委員會第十次全體會議審議通過《花都區深化城市更新工作推進高質量發展的工作方案》，明確重點圍繞廣州北站、花都湖、空鐵融合（平步大道沿線）和機場周邊4個重點片區，穩步推進三年實施計劃13條舊村莊改造工作、五年行動方案43條舊村改造（含上述13條）。廣州市規劃和自然資源局編制了《廣州市城市更新專項規劃（2021-2035年）（征求意見稿）》，已完成社會公眾意見征詢。

　　2021年，按照《花都區深化城市更新工作推進高質量發展的工作方案》要求，大力推進18條城中村改造工作。其中，完成實施方案批復2個（橫潭村河西社、田美村東南社），完成招商1個（三東村），完成數據調查并基本具備招商條件7個（楊一村、楊二村、廣塘村、東鏡村、東莞村、石塘村、新街村），啟動基礎數據調查4個（天和村、九湖村、大陵村、三華村），完成改造意愿表決3個（樂同村、軍田村、大華村），開展改造意愿表決1個（聯合村）。由于2021年底國家、省、市出臺了在城市更新行動中防止大拆大建的有關政策，按照廣州市有關工作部署，我區目前正在全力推進橫潭村河西社、田美村東南社2個已批舊村莊全面改造項目，以及列入《廣州市2022年城市更新項目年度計劃》的三東村（含羅仙村八經濟社）舊村全面改造、三華村綜合改造項目，其他城中村列入前期研究工作項目。截至目前，橫潭村河西社、田美村東南社正在加快推進施工建設，三東村（含羅仙村八經濟社）舊村全面改造項目正推進片區策劃方案報批，三華村正探索可持續的綜合改造模式，編制片區策劃方案，與有關企業洽談項目合作事宜。

　　二、花都區城中村改造存在的問題和瓶頸

　　經過深入實地調研和廣泛座談了解，區城中村改造存在的問題和瓶頸，主要表現在：

　　（一）政策變化快，改造工作受政策更新制約。一是政策明確堅決防止大拆大建。根據《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）文件精神，《廣州市關于在城市更新行動中防止大拆大建問題的實施意見（試行）》（穗辦〔2021〕12號）文件明確：“老城區范圍內嚴格控制大規模拆除，除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑 。”我區城中村規模大，全拆全改的模式不符合政策要求，不宜進行大面積拆除重建。二是廣州市現行政策缺乏適合我區實際的政策指引。目前廣州市現行的舊村莊更新改造模式為先核算改造成本，再按成本計算融資地塊面積，一般在三舊圖斑范圍內安排安置區和融資區，實現經濟平衡。此模式對于地價高、三舊圖斑用地集中、處于房地產市場不斷上漲時期的市中心城區范圍內的城中村改造可以適用，而花都區與中心城區的改造條件存在較大差異，主要表現為融資地價低、三舊圖斑分散、拆遷補償標準偏高等，廣州市現行政策對于我區面臨的用地不足、土地整備難度大、改造成本高等現實問題形成制約，影響了我區舊村改造工作的推進。三是舊村改造程序復雜。現行政策舊村合作改造補償標準低、需完善歷史用地手續，有復建安置總量要求及在三舊圖斑內進行融資的限制；需要經過征集村民的意愿、三舊圖斑補錄、數據調查、編制片區策劃方案、編制城市更新單元規劃、編制實施方案、完善歷史用地手續等多個環節，程序復雜繁瑣，項目推進難度大，時間跨度長。

　　（二）改造難度大，難以實現經濟平衡。城中村整治和改造所需資金巨大，但我區城中村存在地價低、現狀建設強度大、開發受限等問題，城中村改造難以實現經濟平衡。一是土地價值未顯現。舊村全面改造成本需要通過出讓融資地塊實現資金平衡，但花都區的地價普遍較低（1萬/平方），我區舊村改造所需融資建筑面積多，經濟平衡難度大。二是儲改聯動未有效協調。我區大部分城中村在整村范圍內，建新區域大部分土地被納入政府儲備用地或進行土地儲備出讓，剩余范圍承擔了整個更新單元的安置區、公建配套設施建設，改造范圍用地緊張。三是改造建設難度大。我區城中村的現狀建設強度較大，越是位于中心城區，建筑和人口越是密集，所需資金量大，改造難度大。三東村、蓮塘村等城中村受省522電臺限高影響，開發承載能力受到明顯限制。城中村形成時間長，積弊較多，近幾年由政府主導的城中村綜合整治，投入的資金有限，只能選擇重點問題進行局部改造，難以從根本上改善城中村的整體環境。

　　（三）房地產市場下行，導致“三舊”改造融資難。2020年以來，我國房地產市場環境處于下行期，極大程度影響了舊村莊全面改造項目的融資。一是融資地價下降進一步增加了舊村莊改造項目所需的融資建筑面積，需要政府補貼更多用地才能平衡改造成本。二是融資地價下降導致項目容積率增加，例如三東村項目最新片區策劃方案中平均容積率已超過4。三是當前我國房地產開發企業面臨融資難題，對于房地產市場銷售信心不足，市場開發企業對于周期長、風險高的舊村莊全面改造更加信心不足。

　　（四）各方協調聯動難，具體項目進展緩慢。一是部門協調聯動少。城市更新工作涉及面廣、情況復雜，我區城中村改造工作由區住房城鄉建設局牽頭，但城中村改造工作涉及規劃國土政策多，政策性十分強，必須依賴多部門協調聯動才能得以順利推進。當前區各部門之間缺少強有力的溝通協調配合機制，各自為政，工作聯動少。二是企業介入前期決策，審批時間拉長。三東村是我區第一個整村改造的城中村更新項目，按照廣州市政策，該項目在數據調查之后引入合作企業。在后續片區策劃方案、更新單元規劃編制過程中，合作企業倒逼規劃，形成實施主體與政府互相拉鋸的局面，導致片區策劃方案審批難度增加，審批時間拉長。三是國有用地權屬人改造意愿不高。三東村全面改造項目需要整合周邊國有權屬用地，實施成片連片改造。但國有用地權屬人認為補償標準太低，不愿納入改造，影響片區整體改造提升。

　　三、關于推動我區城中村改造的對策建議

　　（一）加強溝通協調，堅持規劃引領。順應城市發展規律，高起點規劃城市，充分發揮城市規劃在城中村改造中的引領作用，高起點、高標準編制城中村改造規劃，才能系統推進城中村改造高質量發展。一是加強對上協調。在城市更新中，國土空間規劃從重視中心城區、城市新區規劃建設，已向兼顧城中村的規劃建設轉變。為確保花都區在廣州市的城市更新規劃中，多出利于我區的政策文件，區相關職能部門應加強與市局相關職能部門的溝通協調，確保市局在制定廣州市的整體城市規劃時，相關政策對我區的城市更新改造更具指導性，可操作性，確保我區在推進城中村改造時，有法可依，依法辦事。如爭取廣州市允許我區舊村莊更新改造項目，由花都區政府結合農民集體所有土地征收補償辦法有關補償安置原則、標準，經論證后納入項目改造成本。充許改變引入合作企業后編制更新單元規劃的做法，先完成片區策劃方案和城市更新單元規劃編制，取得批復后再引入合作企業，避免開發商介入規劃編制，倒逼規劃。允許在城中村全面改造項目中，農民住宅按照部分住宅用途、部分非住宅用途形式進行復建安置，避免村民復建住宅供應量過大，與住房租賃市場需求不符，影響改造后收益，破解傳統模式下用地不足問題。二是加強橫向協調。城中村的改造規劃是系統性工程，需區各職能部門與鎮（街）加強統籌協調，做到科學制定改造方案，使方案能充分改善居民人居環境，提高居民生活幸福指數，成為居民樂于接受的方案。三是優選規劃方案。改造規劃應研究各城中村的主要特征，優選改造方案，做到“一村一方案”，實施差異化的更新策略。從當前的改造來看，主要有三種規劃方案，在規劃中，可結合城中村的具體實際，優選改造規劃方案。綜合整治方案：對于居住環境較好，基本能夠適合中低層次居住需求，對城市整體發展影響相對較小，但內部基礎設施、居住生活環境較差的城中村，采取環境改善等綜合整治措施，對有一定影響的局部地區進行改建，充實用地功能，使城中村建設面貌、居住環境和城市社區逐步融合。對于現狀人口密度過高、基礎設施負荷基本飽和的城中村，重點控制人口和住宅規模，改善人口結構和用地功能結構，完善基礎設施，改善人居環境。拆除重建方案：對城市環境和基礎設施承載力較大、土地價值較高，在居住環境、空間形態和市政配套方面均已不符合城市發展要求的城中村所在地區，且建筑質量差、居住環境十分惡劣的城中村，在征得村民同意的前提下整體拆建，促進城中村社會組織形態等各方面的徹底改變，實現土地資源利用價值的最大化。異地重建方案：對于與城市規劃功能布局存在嚴重沖突的實施異地重建。

　　（二）創新城中村改造模式，推進城市更新發展。鑒于廣州市缺乏適合我區實際的舊村全面改造政策供給，舊村全面改造程序繁雜，改造平衡難度大等問題，站在花都未來發展全局高度,直面城中村用地碎片化低效化問題，積極利用城鄉融合發展試點、北增長極等試驗平臺，探索政府主導為主，市場參與為輔的改造模式，推動城中村改造高質量發展。一是創新城中村全面改造模式。借鑒我國其他地區的舊村莊全面改造做法，可從以下四個方向進行探索：“做地+收儲”模式。參考浙江杭州，由市、區國企在政府指導下做地（即土地前期開發整理），通過多渠道籌集資金，整理完成后再由政府實施收儲和出讓。整村統籌土地整備模式。參考深圳市，組建區城市更新與土地整備局，加強新增用地與存量用地的統籌，探索城中村改造土地整備路徑。按照實際支出核算成本并供地模式。即舊村莊全面改造項目在引入合作企業后，由合作企業實施拆遷和復建安置，負責落實改造資金，每年由政府審計其投入的改造成本，再按照每年投入成本確定協議出讓給該企業的融資地塊規模。這種模式現需廣州市出臺政策支持。毛地出讓模式。房地產企業取得毛地直接進行一二級聯動開發，由房地產企業進行拆遷安置和土地一級整理工作，有利于減少財政資金壓力，這種模式廣州市目前政策尚不明確。二是探索城中村微改造模式。借鑒深圳市水圍村、廣州市白云區大源村等改造經驗，積極探索舊村莊微改造模式，充分發揮微改造投資少、見效快的優點，避免大量的城中村全面改造規模沖擊土地供應，給城市基礎設施造成巨大壓力。可從以下幾個方面進行探索：村級工業園收儲改造捆綁舊村莊綜合整治模式（白云區大源村），引入國有企業開展城中村微改造；人才公寓模式（深圳市水圍村）；村民協商治理模式，城中村微改造不改變集體產權，采用協商治理理念，變政府包辦為與村民協商治理的模式推進改造工作。

　　（三）多渠道籌集資金，解決改造資金短缺問題。探索設立城中村改造專項資金封閉運作，城中村項目稅收、土地出讓金同級留成部分歸入專項資金用作下年度改造資金來源。加強對城中村改造規劃調查研究、相關市政基礎設施和公共服務設施建設等方面的財政資金投入，補助社會價值高但收益低的城中村改造項目，扶持綜合整治類改造項目。鼓勵和吸引社會資金投入城中村改造，多方籌措資金。

　　（四）提高購房需求，提振信心助力舊城改造。針對住房需求端出臺相關鼓勵政策措施，增強市場信心，促進房地產市場平穩健康發展，為城中村改造提供充足的市場空間。如降低購房門檻，探索首套房比例下調到20%、還貸按雙月結算等創新方式，減輕購房者資金壓力，更好滿足剛需和改善性需求，提高購房者積極性。

　　（五）明確責任分工，健全考核機制。成立花都區城中村改造領導小組，統籌與各部門的協調配合，細化城中村改造職責分工和工作流程，對各有關部門的工作職責、目標任務、辦理時限等進行量化細化、實施考核，以硬性考核督促各相關部門加大對城中村改造工作的支持力度。在城中村產業規劃、規劃管理、土地管理等方面實現業務深度對接和信息共享，營造城中村改造強大合力，確保城中村改造工作取得實效。